城市更新的发展方向：从规模扩张到内涵式高质量发展的战略转型研究报告

摘要

当前，中国城市化进程已进入由“增量扩张”向“存量提质”转变的关键历史时期。本报告基于《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》以及《城市更新“十五五”规划》等核心政策文件，深入剖析了未来十年（2025-2035）中国城市更新的战略方向与发展路径。报告指出，城市更新的核心目标已从单纯的空间改造转向构建“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市。

研究详细阐述了七大核心发展方向：一是以安全为底线的既有建筑与基础设施韧性升级；二是以“完整社区”和“一刻钟便民生活圈”为载体的人居环境品质提升；三是以新质生产力为导向的产业空间功能转换与存量资产盘活；四是以绿色低碳为核心的生态转型与能源结构优化；五是以文化传承为灵魂的历史风貌保护与活化利用；六是以数字化为支撑的城市治理现代化；七是构建多元化、可持续的投融资与政策保障体系。报告通过对比分析不同阶段的发展特征，揭示了城市更新在体制机制、实施模式及价值导向上的深刻变革，并提出了具体的实施策略与建议，旨在为政府决策、行业实践及学术研究提供系统的理论依据与实践指南。

第一章 绪论：城市化新阶段的战略抉择

1.1 研究背景与时代语境

中国城镇化进程经过四十余年的高速发展，已取得了举世瞩目的成就。然而，随着人口红利的消退、土地资源的紧约束以及生态环境压力的增大，传统的“大拆大建”、“摊大饼”式的粗放型城市发展模式已难以为继。根据国家统计局数据及多项权威规划预测，到 2035 年，中国常住人口城镇化率将接近 75%，城市发展的重心将彻底从外延式扩张转向内涵式提升。

在这一宏观背景下，“城市更新”不再仅仅是局部的修补或单一的旧城改造，而是上升为国家战略层面的系统性工程。2025 年印发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出了“到 2030 年取得重要进展，到 2035 年基本建成现代化人民城市”的宏伟目标。随后发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》及《城市更新“十五五”规划》，进一步细化了实施路径，标志着中国城市更新进入了制度化、规范化、高质量发展的新阶段。

1.2 核心概念界定与范式转变

本报告所指的“城市更新”，是指在城市建成区内，对低效利用的存量土地、建筑及空间进行再开发、再利用和再提升的过程。其内涵已发生根本性变化：

从“拆改留”到“留改拆”：过去往往以拆除为主，现在强调“保护第一、应保尽保”，严禁大拆大建，将保留利用置于首位。

从“单一工程”到“系统治理”：不再局限于物理空间的改造，而是涵盖经济转型、社会融合、文化传承、生态改善和治理现代化的系统工程。

从“政府主导”到“多元共治”：改变过去政府大包大揽的模式，构建“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续机制。

1.3 研究意义与方法论

本研究旨在通过梳理国家最新政策文件，系统回答“城市更新向何处去”这一核心命题。研究方法主要采用文献分析法与政策解读法，深度挖掘《意见》、《十五五规划》等权威文本中的战略意图、任务部署及保障措施。报告将结合具体数据指标（如时间节点、资金规模、改造比例等），构建一个多维度的分析框架，以揭示城市更新发展的内在逻辑与未来趋势。

第二章 总体战略目标与核心理念体系

2.1 阶段性发展目标：2030 与 2035 的双轮驱动

根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》及“十五五”规划，中国城市更新设定了清晰的时间表与路线图，形成了分阶段推进的战略格局。

 2.1.1 近期目标（至 2030 年）：取得重要进展与转型初见成效

到 2030 年，城市更新行动将实现从“试点探索”向“全面铺开”的跨越，具体成效体现在以下六个维度：

1.  体制机制完善：形成一套成熟的城市更新法规体系、规划标准及实施流程。

2.  开发方式转型：彻底告别大规模增量建设，存量提质改造成为主流模式，低效用地再开发取得实质性突破。

3.  安全基础牢固：完成对 C、D 级危险住房的排查与治理，城市基础设施生命线安全工程全面运行，防灾减灾能力显著增强。

4.  服务效能提高：“一刻钟便民生活圈”基本覆盖所有社区，公共服务设施短板得到有效补齐。

5.  人居环境改善：老旧小区、老旧街区及城中村的人居环境得到根本性提升，居民满意度大幅提高。

6.  文化风貌彰显：历史文化遗产得到有效保护与活化利用，城市特色风貌得以延续，“千城一面”现象得到遏制。

 2.1.2 远期目标（至 2035 年）：建成现代化人民城市

到 2035 年，中国将基本建成“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市。这一目标不仅关注物质空间的更新，更强调人的全面发展与城市的可持续竞争力。届时，城市更新将成为推动新质生产力发展的重要引擎，实现经济、社会、生态效益的高度统一。

2.2 核心理念：以人为本与系统观念

2.2.1 坚持以人为本

“人民城市人民建，人民城市为人民”是城市更新的根本遵循。政策明确提出建设“好房子、好小区、好社区、好城区”的“四好”目标。这意味着更新工作必须聚焦于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，如加装电梯、适老化改造、停车难、养老托育设施不足等。坚决反对劳民伤财的“面子工程”和“形象工程”，确保每一分投入都能转化为群众的获得感。

 2.2.2 树立系统观念

城市更新是一项复杂的系统工程，必须增强城市的系统性、整体性和协调性。

全周期管理：从规划编制、项目策划、建设实施到运营维护，建立全生命周期的管理机制。

统筹兼顾：统筹发展与安全、保护与利用、存量与增量、地上与地下、硬件与软件等多重关系。

因地制宜：尊重城市发展的客观规律，不搞“一刀切”，根据各地资源禀赋、发展阶段和文化特色，制定差异化的更新策略。

 2.2.3 强化规划引领与安全韧性

规划是城市更新的龙头。必须强化国土空间规划的刚性约束与基础作用，确保更新活动符合城市总体发展战略。同时，将安全韧性作为底线思维，统筹发展和安全，全面提高城市应对自然灾害、公共卫生事件及社会安全风险的能力。

2.2.4 坚持保护优先

在历史文化保护方面，确立了“保护第一、应保尽保、以用促保”的原则。严禁以危险住房名义违法违规拆除历史文化街区、历史建筑。落实“老城不能再拆”的底线要求，建立“先调查后建设”、“先考古后出让”的保护前置机制，坚决防止拆真建假。

 

第三章 核心发展方向一：安全韧性与基础设施升级

城市安全是城市发展的基石。面对日益复杂的风险挑战，城市更新的首要任务是筑牢安全防线，提升城市韧性。

 3.1 既有建筑的安全治理与改造

 3.1.1 危险住房的分级分类处置

根据《意见》及“十五五”规划，对城镇房屋实施严格的分级管理：

D 级危房：即整幢危房，必须加快拆除重建或彻底消除安全隐患。政策要求建立 D 级危房台账，实行销号管理，确保“动态清零”。

C 级危房：即局部危房，通过加固、改建等方式进行治理。对于具备加固价值的房屋，实施抗震加固工程；对于不具备加固价值或成本过高的，探索原址重建或异地安置。

非成套住房改造：针对国有土地上的老旧非成套住房（如筒子楼），通过加装厨卫设施、改善采光通风、完善消防通道等方式进行功能提升，使其达到基本居住标准。

 3.1.2 抗震加固与预制板房屋治理

在地震易发区，分类分批对存在抗震安全隐患且具备加固价值的城镇房屋进行加固。特别针对上世纪建造的预制板房屋，开展专项治理行动，通过置换、加固或拆除重建等方式消除隐患。同时，推广新型建筑材料和结构技术，提升新建及改造建筑的抗震性能。

3.2 城市基础设施生命线的韧性升级

 3.2.1 地下管网更新改造

地下管网是城市的“血管”，也是安全隐患的高发区。城市更新将重点推进燃气、供水、排水、污水、供热等老旧管网的更新改造：

燃气管道：全面排查并更换老化锈蚀的铸铁管、镀锌钢管，推广使用耐腐蚀、寿命长的 PE 管材；建立燃气泄漏监测预警系统。

供排水管网：解决管网混接、错接问题，推进雨污分流改造；更新老旧供水管道，降低漏损率；提升污水处理厂的处理能力与排放标准。

综合管廊建设：在条件成熟的区域，有序推进地下综合管廊建设，将各类管线集中敷设，减少路面反复开挖，提高运维效率。

3.2.2 防洪排涝体系构建

针对城市内涝问题，统筹防洪和内涝治理：

海绵城市建设：通过透水铺装、下沉式绿地、雨水花园等“渗、滞、蓄、净、用、排”措施，提升城市对雨水的吸纳和缓释能力。

排水防涝设施：改造老旧排水管网，提升泵站抽排能力；建设调蓄池、深隧系统等大型调蓄设施，增强极端天气下的应对能力。

流域协同治理：加强城市与周边流域的防洪联动，构建完善的防洪排涝体系。

3.2.3 智慧化监测预警

实施城市基础设施生命线安全工程，利用物联网、大数据、人工智能等技术，建立运行风险实时监测和动态预警机制。对桥梁、隧道、燃气管网、供水管网等关键设施进行全天候监测，实现从“被动抢险”向“主动预防”转变。

3.3“平急两用”公共基础设施建设

为提升城市应对突发公共卫生事件及自然灾害的能力，积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设：

功能转换：将部分大型体育场馆、会展中心、酒店等公共设施设计为平时服务市民、急时作为医疗救治、临时安置场所。

应急避难场所：完善多层次应急避难场所体系，确保在紧急情况下能够快速启用，提供基本的生活保障和医疗服务。

物资储备：建立城市级应急物资储备库，提升物资调运与配送能力。

 

第四章 核心发展方向二：人居环境品质与完整社区建设

城市更新的核心落脚点是改善民生，营造高品质的人居环境。通过建设“完整社区”和“一刻钟便民生活圈”，让居民在家门口就能享受到便捷、舒适的生活服务。

4.1 老旧小区改造的深化与提质

4.1.1 专项体检与精准施策

对建成 20 年及以上的城镇住宅小区进行专项体检，全面摸清房屋结构安全、设施设备运行、环境卫生状况等底数。根据体检结果，“一区一策”制定改造方案：

基础类：重点解决水电气路信等基础设施老化问题，整治走道、烟道、通风井，消除安全隐患；支持加装电梯，解决老年人出行难题。

完善类：补齐停车设施、充电设施、消防通道、通信网络等短板；增设助餐、家政、维修等便民服务点。

提升类：引入物业管理，建设智慧社区，丰富社区文化体育活动场所，提升社区整体品质。

4.1.2 长效管理机制建立

改变“重改造、轻管理”的局面，建立健全老旧小区长效管理机制：

物业覆盖：通过引入专业物业公司、居民自管、社区托管等多种模式，实现物业管理全覆盖。

资金保障：探索建立维修资金归集与使用机制，鼓励居民出资参与改造后的维护管理。

党建引领：发挥基层党组织作用，构建“社区党组织 + 业委会 + 物业企业”的三方联动治理架构。

4.2 完整社区与一刻钟便民生活圈

4.2.1 设施配置标准化

建设安全健康、设施完善的完整社区，重点完善以下功能：

养老服务：增设社区养老服务站、日间照料中心，提供助餐、助浴、助医等服务。

托育服务：增加普惠性托育机构供给，解决双职工家庭育儿难题。

医疗卫生：优化社区卫生服务中心布局，推进医养结合，方便居民就医。

文化教育：建设社区图书馆、文化活动室、科普教育基地等公共文化空间。

4.2.2 生活圈构建

构建“城市一刻钟便民生活圈”，确保居民在步行 15 分钟范围内，能够满足日常生活的基本需求：

商业服务：布局便利店、菜市场、早餐店、理发店等基础业态；引入品牌连锁、特色小店等品质业态。

休闲健身：增加社区公园、口袋公园、健身步道、运动场地，打造"15 分钟健身圈”。

交通出行：优化公交线路，完善共享单车停放点，构建绿色慢行交通系统。

4.3 全龄友好环境建设

 4.3.1 适老化改造

针对老龄化社会趋势，全面推进适老化改造：

居家环境：支持老年人家庭进行无障碍改造，如安装扶手、防滑地面、紧急呼叫系统等。

公共空间：在公园、广场、街道等公共场所增设休息座椅、无障碍通道、清晰标识系统。

数字包容：开展老年人数字技能培训，保留传统服务方式，消除“数字鸿沟”。

4.3.2 儿童友好与无障碍环境

建设儿童友好城市，增加儿童游乐设施、安全活动空间；全面推进无障碍环境建设，确保残障人士、老年人等群体能够平等参与社会生活。

 

第五章 核心发展方向三：产业转型与新质生产力培育

城市更新不仅是空间的再造，更是经济的重构。通过盘活存量资产，推动产业转型升级，培育新质生产力，为城市发展注入新动能。

5.1 老旧街区与厂区的功能转换

 5.1.1 工业遗产保护与活化

鼓励市场化方式盘活闲置低效厂区，加强工业遗产保护：

功能置换：将老旧厂房改造为文化创意产业园、科技创新孵化器、商业综合体等。

业态植入：引入设计、艺术、科技等新兴产业，打造具有独特魅力的活力街区。

文化赋能：保留工业建筑风貌，挖掘工业文化内涵，发展工业旅游、沉浸式体验等新业态。

5.1.2 低效楼宇与商业设施升级

推动老旧商业设施、低效写字楼的功能转换和混合利用：

用途兼容：依法依规合理转换土地用途，允许“工改商”、“商改住”（在符合规划前提下），提高土地利用效率。

业态创新：发展首发经济、体验经济、夜间经济等新型消费场景；引入首店、旗舰店，提升商业能级。

5.2 新质生产力的空间载体

5.2.1 新兴产业集聚区

利用城市更新腾退的空间，重点培育新兴产业和未来产业：

数字经济：建设大数据中心、云计算基地、人工智能产业园。

绿色经济：发展新能源、节能环保、绿色建筑等产业。

未来产业：布局量子信息、生命科学、空天科技等前沿领域。

 5.2.2 消费场景创新

重点发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等，打造国际消费中心城市：

首发经济：吸引国内外品牌设立首店、旗舰店，举办新品发布会。

银发经济：开发适老化产品与服务，建设老年大学、康养基地。

冰雪与低空经济：利用城市空间资源，建设滑雪场、无人机测试场等新型消费场景。

5.3 存量资产盘活机制

5.3.1 全面摸底与分类处置

全面摸清城市存量资产底数，建立台账：

闲置土地：依法收回或重新出让已供未开发土地。

在建项目：加快处置烂尾楼、停工项目，通过重组、并购等方式盘活。

低效房产：鼓励国有企业、社会资本参与老旧厂房、商业办公用房的改造运营。

5.3.2 住房保障新模式

优化保障性住房供给，解决新市民、青年群体住房困难：

筹集渠道：利用存量闲置房屋改建为保障性租赁住房。

政策支持：深化住房公积金制度改革，支持灵活就业人员参加；因城施策增加改善性住房供给。

 

第六章 核心发展方向四：绿色低碳转型与生态修复

绿色发展是城市更新的底色。通过推动建筑绿色化、能源清洁化、生活方式低碳化，构建人与自然和谐共生的城市生态体系。

 6.1 建筑绿色化与节能改造

 6.1.1 既有建筑节能改造

推进既有居住和公共建筑节能改造：

围护结构：加强外墙保温、门窗更换、屋顶隔热等措施，降低建筑能耗。

设备系统：更新高效供暖、制冷、照明系统，推广余热回收技术。

室内装修：鼓励绿色室内装修，使用环保材料，提升居住舒适度。

6.1.2 绿色建筑规模化发展

大力发展绿色建筑、超低能耗建筑和低碳建筑：

标准体系：建立建筑能效等级制度，强制新建建筑达到绿色建筑标准。

技术应用：推广装配式建筑、绿色建材、太阳能光伏一体化技术。

数字家庭：开展数字家庭建设，利用智能家居系统优化能源管理。

6.2 生态修复与环境提升

 6.2.1 受损生态系统修复

修复受损山体、采煤沉陷区、特大矿坑及城市湿地：

矿山修复：通过植被恢复、地形重塑等方式，将废弃矿山转化为公园或生态用地。

水体治理：巩固黑臭水体治理成效，推进河湖连通，恢复水生态系统功能。

土壤修复：加强建设用地土壤污染风险管控和修复，确保土地安全利用。

6.2.2 绿色空间网络构建

建设绿环、绿廊、绿楔、绿道，增加社区公园和口袋公园：

公园城市：推动公园绿地开放共享，实现“推窗见绿、出门入园”。

生物多样性：保护古树名木，建设生物栖息地，提升城市生物多样性。

6.3 绿色生活方式与交通体系

 6.3.1 垃圾分类与资源循环

推进垃圾分类与再生资源回收网络融合，构建“两网融合”体系；推广循环经济模式，实现垃圾减量化、资源化、无害化。

6.3.2 绿色慢行交通系统

优化货运网络，发展绿色慢行交通：

公共交通：提升公交服务水平，优化线网布局，推进轨道交通建设。

慢行系统：完善步行道、自行车道网络，构建连续、安全、舒适的慢行环境。

新能源应用：推广新能源汽车，完善充电基础设施。

 

第七章 核心发展方向五：文化传承与风貌塑造

城市是文化的容器。城市更新必须坚守文化根脉，防止“千城一面”，塑造具有中华美学和时代风尚的特色风貌。

7.1 历史文化保护机制创新

7.1.1 保护前置与底线管控

落实“老城不能再拆”的要求，建立“先调查后建设”、“先考古后出让”的保护前置机制：

全面普查：开展老城区、老街区专项调查，建立潜在对象名单并实施预保护。

严格审批：严禁以危险住房名义违法违规拆除历史文化街区；禁止拆真建假。

风貌管控：严格管理超大体量公共建筑、超高层建筑，保护具有历史价值的地名。

7.1.2 整体保护与活化利用

在严格保护核心价值的前提下，引入新业态，避免过度商业化和同质化：

微改造：采用“绣花”功夫进行微更新，保留街巷肌理和建筑风貌。

功能植入：将历史建筑改造为博物馆、美术馆、书店、民宿等文化空间，实现“以用促保”。

7.2 城市风貌与建筑设计管理

7.2.1 中华美学体现

加强城市风貌和建筑设计管理，推动城市建筑更好体现中华美学和时代风尚：

整体协调：从整体平面和立体空间统筹建筑布局，控制建筑高度、体量、风格、色彩。

地域特色：挖掘地方文化元素，避免盲目照搬国外风格，塑造具有地域特色的城市形象。

 

7.2.2 限制超高层建筑

严格限制超高层建筑建设，提升高层建筑的火灾防范和救援能力；对已建成的超高层建筑进行安全评估与整改

第八章 核心发展方向六：治理现代化与政策保障体系

城市更新的成功实施，离不开现代化的治理体系和强有力的政策支持。

8.1 智慧化治理与数字化转型

 8.1.1 城市信息模型（CIM）平台

建设城市信息模型（CIM）基础平台，推动城市运行“一网统管”：

数据融合：整合地理信息、建筑信息、物联网感知数据等，构建数字孪生城市。

辅助决策：利用大数据分析，为规划编制、项目审批、风险预警提供科学依据。

8.1.2 区块链技术应用

利用区块链赋能住房交易和产权登记，提高交易透明度与安全性；探索在城市更新资金监管、合同管理等领域的应用。

8.2 投融资机制创新

8.2.1 多元化资金支持

构建政府、市场、居民资金合理共担的可持续模式：

财政资金：加大中央预算内投资支持，利用超长期特别国债支持符合条件项目；中央财政给予奖补。

地方债券：允许使用地方政府专项债券支持城市更新项目，并支持用作项目资本金。

金融工具：鼓励金融机构信贷支持；推动项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等。

8.2.2 社会资本参与

吸引社会资本参与城市更新，规范实施政府和社会资本合作新机制；探索“肥瘦搭配”、片区综合开发等模式，平衡项目收益。

8.3 土地政策优化与制度创新

8.3.1 混合开发与用途转换

制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单、负面清单：

兼容使用：明确用途转换和兼容使用的具体规则，降低审批门槛。

存量盘活：完善闲置土地使用权收回机制，优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策。

8.3.2 过渡期政策

对利用存量资源发展国家支持产业的，给予过渡期政策（原则上不超过 5 年），期满可采取租赁或协议出让方式；依法稳妥推进工商业用地使用权续期。

8.4 全生命周期管理与人才支撑

 8.4.1 制度体系建设

建立房屋安全体检制度、安全管理资金制度和质量安全保险制度；研究修订《城市房地产管理法》、《建筑法》，制定城市更新相关法规及标准体系。

8.4.2 人才培养

支持高校开设城市更新相关学科，实施建设英才培养计划，将城市更新作为干部教育培训重要内容；培养懂规划、懂经济、懂管理的复合型人才。

 

第九章 比较分析与战略展望

9.1 不同阶段城市发展模式的对比

为了更直观地理解城市更新方向的转变，下表对比了传统增量扩张模式与当前存量提质更新模式的主要特征：

 9.2 战略挑战与应对策略

尽管方向明确，但城市更新仍面临诸多挑战：

资金平衡难：存量项目往往收益低、周期长。

对策：创新金融工具，推广 REITs；实施片区综合开发，以丰补歉；争取超长期特别国债支持。

利益协调难：涉及多方主体，诉求复杂。

对策：建立公众参与机制，充分听取居民意见；完善补偿安置政策；发挥基层党组织作用。

技术标准缺：既有建筑改造缺乏统一标准。

对策：加快制定相关技术标准与规范；鼓励技术创新与应用。

9.3 未来展望

展望未来十年，中国城市更新将呈现以下趋势：

1. 规模化与连片化：从零星点状更新向成片连片、重点样板片区建设转变，形成规模效应。

2.  数字化与智能化：CIM 平台将成为城市更新的标配，实现全生命周期的数字化管理。

3.  绿色化与低碳化：绿色建筑、零碳社区将成为主流，城市更新成为实现“双碳”目标的重要路径。

4.  法治化与规范化：相关法律法规体系将更加完善，更新工作有法可依、有章可循。

 

第十章 结论

城市更新是新时代中国推进新型城镇化、建设现代化人民城市的必由之路。从《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》到“十五五”规划，国家层面已经绘制了清晰的蓝图：以安全为底线，以民生为核心，以文化为灵魂，以绿色为底色，以创新为动力。

未来的城市更新不再是简单的物理空间改造，而是一场深刻的经济社会变革。它要求我们摒弃急功近利的思维，树立长期主义理念；要求我们打破部门壁垒，形成工作合力；要求我们尊重市场规律，激发社会活力。通过系统推进既有建筑安全治理、基础设施韧性升级、人居环境品质提升、产业空间功能转换、绿色低碳转型及文化风貌保护，中国城市将逐步实现从“有没有”向“好不好”的跨越，最终建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，为中华民族伟大复兴奠定坚实的城市基础。

这一战略转型不仅关乎亿万居民的切身利益，更关乎国家长远发展的竞争力与可持续性。各方应凝心聚力，共同推动城市更新行动走深走实，让城市成为人民群众高品质生活的空间。

转自：38度灯光论坛公众号